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-蚂蚁金服消费券研究团队
【摘要】
波及全球的新冠肺炎疫情直接冲击实体经济，给经济社会带来巨大损失。疫情也对民众消费信心和消费能力形成了巨大的负面冲击，而我国目前缺乏更大力度、直接刺激消费的政策。课题组通过分析3月27日和4月3日杭州市政府通过支付宝平台发放的350万套、总价值2.5亿元的消费券的实施效果，认为应该果断地把大规模消费券发放作为政策工具。研究发现消费券可以极大地刺激消费，杠杆倍数分别达到了3.5和5.8；消费券面额越大，拉动效应越强；拉动效果不会导致未来消费的下滑；消费券对不同行业和人群的消费刺激效果不同，但没有受到 “数字鸿沟”的影响;消费券越简单、使用限制越少，效果越好等等。这些发现符合行为经济学理论。
因此，课题组建议：
（1）采用“双层”消费刺激方案，对低收入群体和疫区民众发放现金券以纾困和保障民生，在全国范围实施大规模消费券发放；
（2）在全国更多城市推广数字消费券发放；
（3）消费券设计应充分考虑民众多元化需求；
（4）通过数字化发放流程和风控机制，确保消费券不被“套现”，有效进入实体经济，尤其是受疫情影响严重的餐饮、零售行业；
（5）数字消费券的发放和消费应充分发挥互联网平台的触达能力，尤其要注重对低消费人群的“精准滴灌”；
（6）建立“经济复苏重建”特别预算制度和专门账户，加强事前监督和事后审计。
【正文】
一、消费刺激政策的提出背景
（一）疫情影响的本质认定——自然灾难带来实体经济巨大损失
突如其来的新冠肺炎疫情对全球带来前所未有的冲击。新冠疫情与2008年全球金融危机、1929年大衰退在性质上是不一样的。它不是经济或是金融体系因为林林总总结构性问题内生出来的危机，而是一个公共卫生事件直接冲击实体经济的黑天鹅，造成全球性经济社会层面上的灾难。虽然我国在防控疫情和重启经济方面领先世界，但第一季度GDP仍同比下降6.8%，为改革开放40余年来首次负增长；国际货币基金组织在4月14日的报告中更是将全球2020年的经济增速从3.3%下调到-3%。课题组认同美联储前主席伯南克的判断，新冠疫情是一个短期直接带来巨大经济损失的自然灾难。必须指出，虽是自然灾难，但如果宏观政策应对不当，疫情可能演变成经济危机和金融危机，甚至导致长期的经济衰退。
（二）“大封锁”直接冲击中小微企业、消费和就业
具体体现为社交隔离的“大封锁”冲击实体经济，直接带来企业现金流的大幅下滑，经济社会秩序疫后恢复仍面临巨大的不确定性。恢复生产过程所需的要素供给受到疫情冲击，人流、物流、资金流堵点没有完全打通，产业链、供应链不能顺畅运转。同时，我国疫后经济复苏很大程度上受制于外需情况和全球供应链的整体运营情况。疫情全球爆发的情况下，中国经济难以独善其身，一季度出口同比下降11.4%，表明外需已经呈现恶化的趋势。目前的科学研究尚无法确定疫情何时能被彻底控制住，未来很长一段时间，我国不得不在控制疫情和复苏经济之间艰难地拿捏平衡。
与过往不同，此次疫情影响主要集中在中小微企业、消费和就业。第一季度，全国规模以上工业增加值同比下降8.4%；规模以上企业中，国有企业增加值同比下降6.0%，私营企业下降幅度为11.3%。规模以上企业受创尚且如此之重，中小微企业受冲击程度可想而知。
消费方面，第一季度社会消费品零售总额78580亿元，同比下降19.0%。其中，餐饮收入下降44.3%，商品零售下降15.8%，普遍预期的消费反弹没有出现。第一季度全国居民人均可支配收入8561元，实际下降3.9%。截至第一季度末，我国居民储蓄达87.8万亿，且居民新增储蓄明显高于去年同期。显然，第一季度消费大幅下滑的主要原因是社交隔离的影响和不确定性带来的消费信心不足。中小微企业面临的困局和消费不振，外需大幅下滑以及国际供应链中断风险的出现，直接导致失业问题的凸显。3月份全国城镇调查失业率5.9%，虽然环比下降了0.3个百分点，但这个数字没有考虑大量尚未返工的农民工和复工之后因各种原因无法复产的隐性失业，再加上今年暑期870万大学毕业生涌现就业市场，就业压力前所未有。
（三）我国需要出台力度更大的直接刺激消费的政策
为应对疫情对经济社会带来的外生冲击，多个国家和地区采取以财政政策为主导的宏观政策支持企业、刺激消费。截至4月22日，美国政府出台了新冠疫情经济刺激政策，涉及资金5.94万亿美元。截至4月26日，美联储资产负债表规模扩大至6.62万亿，相较2月底增加了2.42万亿，主要吸纳了美国国债、抵押贷款债券和其他资产。德国政府的经济刺激方案规模达到7500亿欧元，甚至占GDP的20%。各国或地区出台的复苏政策大多是以财政政策直接支持受疫情影响的企业以及个人与家庭，振兴消费。
疫情爆发后，我国已经出台一系列货币政策和财政政策控制疫情在更大范围扩散，稳住经济和社会在非正常时期的正常运转。但这些政策相较于疫后经济复苏和重建这个目标，规模偏小、力度偏弱、而且显得碎片化。正如第一季度经济数据所显示，我国确实到了一个出台力度更大的经济复苏和重建方案的时候，而且这一次宏观政策组合应该直接针对实体经济受冲击最大的领域——中小微企业、消费以及就业。
二、大规模的消费券发放可作为财政政策选项
（一）消费券的涵义与国际实践
消费券是一种刺激经济的短期政策工具。政府发放消费券，受益人在有效期内去政府指定的商品和服务提供商消费时抵扣一定金额，由财政向兑换了消费券的公共服务提供者支付这部分费用。消费券多在经济急速下滑时采用，政府通过转移支付增加居民消费，消费增加带动企业生产，生产增加提供就业岗位，就业促进消费，整个过程不仅良性循环且具有乘数效应，能够带动更多消费和投资、生产活动，产生宏观经济的扩张效应。消费券的使用范围可以涵盖多数服务行业，食品一般是首选项，汽车、家庭护理、文娱、医疗保健甚至购房、租房等项目均适用消费券。政府常以抵扣券、现金券或现金的方式刺激消费。而现金可能的弊端在于流动性太强，可能转化为储蓄或是用于偿还债务而非消费。
消费券的具体实施方式可随政策目标变化。美国、新加坡、日本、台湾等地都曾实施过不同形式的消费刺激政策，发放1元消费券或者现金券，带来了0.1-0.4元的新增消费。尽管有很多国际先例，但目前国内还没有在全国层面发放过消费券，消费券尚未成为宏观政策特别是财政政策的一个选项。对于大规模发放消费券，赞同和反对的声音均有，主要的反对意见包括：消费券对于原有消费的替代，一次性的收入对于拉动消费的作用有限；利用财政资金支持消费券势必减少其他方面的公共支出，财政也不足以长期支撑；发放过程和渠道可能存在问题，针对特定人群的领取资格认定、发放渠道的选择以及可能存在的权力寻租等；国外大规模实施消费券发放的效果显示，新增消费比例并不高，而且消费者的行为和消费倾向长期并没有改变。
（二）发放消费券，这一次不一样
课题组认为这一次应对新冠疫情对经济的冲击，应该果断地把大规模消费券发放作为政策工具，原因如下：
第一，这是稳就业和保民生的需要。中央近期提出加大“六稳”工作力度，做到“保居民就业、保基本民生、保市场主体”等“六保”。宏观政策目标开始强调底线思维。事实上，在严峻的疫情防控形势和经济下行压力下，夯实民生底线、稳住经济基本盘，才是统筹推进其他工作顺利开展的重要基础。贡献了80%以上城镇就业的中小微企业的生存，与稳就业和保民生这两项重大问题紧密相关。如何扶持中小微企业渡过难关、提供更多就业岗位，课题组认为提振消费要比投资的效果更好、更直接。
第二，国外发放消费券对消费刺激效果不彰并不意味着发放消费券在中国不可行。课题组基于对杭州消费券发放的研究显示，政府1元钱的消费补贴能够带来平均3.5元以上的新增消费。而如此明显的消费券实施效果与我国数字经济的发展、数字消费券的运用以及消费券发放方式等有关，后文对此将有深入分析。杭州的实践表明，消费券作用明显，如果大规模在全国推广，对短期内刺激消费、增加内需、缓解近三千万中小微企业和近九千万个体工商户的经营困局、稳住就业，有重要意义。
第三，我国数字经济基础设施的发展为发放消费券提供了便利条件。我国数字经济和数字基础设施比较完善，工信部报告指出，2018年我国数字经济规模达到31.3万亿元，占GDP比重达34.8%，移动支付基本实现了全民普及，我国具备通过互联网平台发放补助或津贴的基础。以支付宝为例，国内移动支付已超过10亿用户，政府平台的消费补贴措施可以瞬时精确到个人、商户、企事业单位以及行业，操作成本低，同时也解决了传统消费券发放渠道的资金、人力耗费和过程不透明的问题。
第四，发行数字消费券能够更好实现刺激消费的作用。通过数字化消费券的发放，避免了现金发放转化为储蓄的可能；通过支持行业的限定和周期的灵活设计，消费券可以定向、多周期地发挥更大的作用；通过消费拉动的乘数效应，可间接起到为中小微企业减免税收的作用。
合理制定公共政策并确保在成本收益最优化的前提下实现公共政策目标，是我国公共治理体系和治理能力现代化的重要要求。消费券特别是数字消费券的发放，对于疫后中国经济社会秩序尽快恢复有重要的价值。
三、杭州数字消费券的发放情况
2020年2月28日，国家发改委等23个部门联合印发了《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》，重点强调要聚焦改善消费环境、破除体制障碍、提升消费领域治理水平等重点问题。各级政府相继结合当地实际情况，利用我国互联网科技公司的技术优势和业务特点，出台并实施了一系列提升消费水平的政策措施。与此同时，国内学者开始呼吁以发放消费券的形式积极提升消费。“消费券”开始频频出现在政策讨论和地方政府实践的话语体系里。
图1展示了2020年1月1日至4月20日这段时间“消费券”一词百度指数的情况。可以看到1月至3月上旬，消费券被新闻头条提及的次数寥寥，但是3月中旬开始，“消费券”开始频频出现在新闻头条当中。
图1：2020年1月1日至4月20日“消费券”百度指数趋势
杭州于3月26日晚间宣布将发放总额16.8亿元的消费券。政府发放额度为5亿元，其中1500万元用于困难群众的消费补助，剩余4.85亿元用于数字消费券发放，活动周期为3月27日至5月31日。杭州市政府估测，活动期间商家匹配优惠额度11.8亿元左右，因此预计消费券实际总额将达16.8亿元。杭州数字消费券发放对象为全体在杭人员，困难群众除人均100元的现金消费补助外，仍可以按常规方式参与数字消费券的申领和使用。
以3月27日发放的第一轮消费券为例，消费者可从支付宝成人直播专区入口或支付宝搜索“杭州”进入“杭州消费券”页面，点击申领消费券Ⅰ卡包即可，领取十分方便，38分钟内被领完。每个卡包包含5张“满40减10元”的通用消费券，只能用于线下消费场景，基本覆盖了在杭州行政区划内的所有实体商家。自3月27日推出以来，消费券得到了杭州广大群众的积极响应，发放和使用效果空前。截至4月1日16点30分，已兑付政府补贴6695万元，带动杭州消费9.49亿元，杭州又于4月1日发放了与3月27日相同设计的第二轮消费券。
表1：3月27日-4月20日杭州消费券发放形式
第三轮消费券Ⅱ卡包于4月3日发放，每份政府补贴100元，仅2分20秒这批消费券就被全部领完。4月20日第五轮消费券再次刷新了领券速度，仅历时1分45秒便被全部领完。截至4月14日16时，杭州消费券已兑付政府补贴3.03亿元，带动杭州消费32.50亿元。发放的五轮消费券信息如表1所示。
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研究团队：
刘俏、沈俏蔚、王腾慧、张琳、高茜芸、张佳慧
蚂蚁金服研究院研究团队：
李振华、王芳、陈舒、冯佳琦、刘博
