周黎安
关于中国的经济增长，学者们提出过不少诘问。本文的讨论即从著名的“张五常之问”开始：“我可以在一个星期内写一本厚厚的批评中国的书。然而，在有那么多的不利的困境下，中国的高速增长持续了那么久，历史上从来没有出现过。中国一定是做了非常对的事才产生了我们见到的经济奇迹。那是什么呢？这才是真正的问题。”
笔者很能理解张五常提出的问题背后所包含的困惑。一方面，中国经济有很多问题；另一方面，中国又确实取得了历史上从未有过的经济奇迹。会有这样的困惑，是因为当我们审视中国的经济发展的时候，戴着西方的眼镜看中国，那一定是“雾里看花”，我们需要从中国的视角，来解读自己的制度范式。
一、制度范式回顾
为了理解“张五常之问”产生的背景，笔者先为读者做一次简短的学术旅行，帮助读者回顾西方主流理论如何界定一个国家实现持续高速的经济增长所需满足的制度条件。
（一）产权制度
首先涉及的一个重要方面就是产权制度理论。Douglass C.North因为这一理论获得了诺贝尔经济学奖。他认为当年的荷兰和英国之所以能在欧洲率先崛起，是因为这两个国家较早地实行了专利法，对创造、发明，包括对私人产权、契约进行了司法保护，鼓励了技术发明。这一观点得到了麻省理工教授Daron Acemoglu等人的实证研究的支持，即凡是经济成功的国家都对产权进行了良好的司法保护，而经济失败的国家也是对产权保护失败的国家。如果进一步深究，这一观点可以引申为：如果国家的权力太强大，就不能对任何私人团体做出可置信的承诺，因而不可能真正地对私人产权进行有效保护。而能真正做到对产权进行有效保护的国家，第一，其权力必须有限，受到一定制衡；第二，其权力不能太弱小，必须能够提供足够的公共产品和司法保护。这就提出了现代政府的一个重要悖论，即如何既保证权力之有限，又保障权力之有效。经济学主流理论认为，只有满足这两个条件的政府才能支持长期的经济增长。
按照这种理论，产权制度在推动中国经济增长中确实扮演了重要角色。在过去40年里，中国对私人财产、民营企业的保护取得了巨大进步，但是距离社会预期的目标还有很大的改进空间。比如现在的民营企业还在时刻担心国家政策的变化：关于民营企业是否应该退场的一些讨论引发了很多民营企业家的恐慌，这也反映了人们对产权保护不确定性的担忧。另外，中国有大量模糊产权的存在。比如土地产权，城市土地是国有的，农村土地是集体的，没有办法落实到一个具体的所有者主体上。国有企业和事业单位科研人员的知识产权的界定也很模糊。
如果按照有限政府、独立司法、产权保护等维度对全世界的国家进行排名的话，中国的排名显然是靠后的。那么中国为什么能够支撑这么快速的增长？这个问题直到今天仍然是个很尖锐的问题。从产权制度的角度看中国，我们一方面看到了它的重要性，但另一方面却能看到更多的困惑。
（二）政经互动
还有很多有影响力的学者研究政治制度与经济制度的互动关系。上文提到要对产权进行良好的司法保护，而这并不容易，要满足一些政治制度条件。Acemoglu等经济学家从跨国的发展经验出发，指出经济制度（即产权保护制度）的包容性需要政治制度的包容性加以支撑，而所谓的政治制度的包容性，就是要摆脱狭隘的专制政体，在国家的决策层、治理层要有多个利益集团之间的制衡、共商体制，以便对政府权力形成约束，这样政府出台的政策才有可能惠及社会绝大多数的人群，而不是只为了少数狭隘的利益群体服务。他们认为，政治制度的包容性是支撑经济制度的包容性的根本性条件。
那么，政治制度的包容性来自哪里呢？他们的答案是政治的多元主义。一个政权一定要包括社会上多个利益群体，甚至还要赋予他们参与国家政治政策制定的权力。一个国家要有良好的司法保护，需要有一系列反映共同利益的制度，以代表更多人群利益的政治制度作为支撑。
用以上观点看中国，我们会发现更大的悖论。中国的改革开放是在政治和行政制度高度稳定的情况下稳步推进的。中国经济制度上走向高度市场化、全球化，而政治制度却维持了高度的稳定性，这两者之间形成了惊人的对比。事实上，即便是寻求渐进改革（如“价格双轨制”），其实也要照顾更多的利益群体。钱颖一等经济学家称之为“帕累托改进”的制度变迁，即在保护既得利益群体的前提下增进了新生群体的利益。权威体制下，中央理论上可以通过一纸文件决定一个制度的形成，或者废除一个制度，但事实上中国几乎所有重大的经济、政治等相关决策都经历了广泛的共识形成过程，甚至包含了中央和地方大量的谈判、讨价还价和协商，兼容了社会各个群体利益。例如，虽然中国有很大的地区差异，但是1978—2012年，中国实现了六亿七千万人脱贫，改革开放确实惠及了绝大多数的人。在这种现实情况下，怎么理解中国在这个过程中所形成的“政经互动”而与西方呈现出不同的路径，很值得我们去研究。
（三）国家能力
1.什么是国家能力
政治学家和社会学家发现，中世纪欧洲君主之间频繁发生战争，为了打仗而筹集军费，推动了中央官僚机构的扩张和发展，也使得国家的“汲取能力”（即“征税能力”）以及资源的动员能力得以加强，这就导致了现代国家以及现代“国家能力”的形成。这被认为是西方国家兴起的一个重要的政治条件，也适用日本、韩国等东亚国家的崛起。在过去的十多年时间里经济学家也开始借鉴和发展国家能力这个概念。国家要提供公共产品，一定要有足够的税收；有效的司法保护的重要性不言而喻，而司法保护也需要税收。提供市场经济有效运行所需的公共产品本身是对国家能力的一种考验。经济学家最近的一些研究发现，一些发展中国家的经济发展之所以失败，正是因为这些国家由于常年内战、政治动荡和社会失序，没有办法为企业和国民提供稳定的政治秩序、和平环境、市场环境等。所以，国家能力也是经济发展一个重要的制度条件。
2.上述视角下中国国家能力的悖论
如果从这个角度来看中国的话， 国家能力确实和经济发展之间存在相关性，但是笔者认为这里面也有一个悖论。一方面，很多学者指出中国的国家能力达到了非常高的水平，比如从古至今的官僚传统。中国的“汲取”以及动员能力留给世界的印象也都是非常正面的，譬如集中力量办大事、举国体制、共识性决策等。但是另一方面，国家能力这顶大帽子下面充满了各种各样相互冲突的描述与判断。比如有人提出中国集权框架下“碎片化”的权威不利于政策的统合；科层制下存在着大量的运动式治理与人治；自上而下的政策执行中存在着大量的选择性执行、合谋与变通；还有国家与社会、政府与市场的模糊边界等等。这些看法都挑战了我们对中国“国家能力”的认知。
3.中国的“国家能力”既有强项，也有弱项
一方面，在举国体制下，我们在很多方面取得了重大成就，譬如从两弹一星到高铁、核电、北斗以及很多大型工程。另一方面，我们又发现在同样的“国家能力”之下，很多基本的问题都解决不了。比如有人大代表曾提出：“为什么我们能让高科技的神七上天，却管不好一个小小的奶粉和食品？”同样是在这一“国家能力”之下，为什么这些基本的问题都解决不了？
其实，所谓的“国家能力”要看具体领域。我们很难满足于“国家能力”强或者是强还是弱这种简单和笼统的判断，而要追问到底哪些领域强，哪些领域弱，强和弱的分布有什么特点。不管是从政权深入农村的渗透力、资源的汲取力还是政策的动员力来看，我们的“国家能力”在计划经济时代都已经达到了空前的规模水平，可是那个时候并没有带来经济发展的突破性跃进，人均收入长期处于非常低下的水平。这是为什么？当我们思考“国家能力”的时候，做事的能力是一方面，另一方面可能还有做事的激励，能否把事做对，且做对的事。所有这些都跟“国家能力”有关，而不仅仅是国家是否具备做事的能力。
（四）“帮助之手”与“掠夺之手”
很多研究经济转型的学者试图理解不同转型国家之间体制转型的不同战略、路径和成效，例如哈佛大学的Andrei Shleifer等人提出了一个很有意思的观察视角：俄罗斯地方政府扮演的角色更多的是“掠夺之手”——对于私人企业，政府不去帮它，而去骚扰它，剥夺它的权利，攫取它的财产；相比之下，中国地方政府更多地扮演“帮助之手”的角色。
中国和俄罗斯地方政府为什么如此不同主要有两种解释，钱颖一、张五常等经济学家，更多强调中国从80年代以来的财政分权体制促成了所谓的中国特色的“财政联邦主义”，即中央与地方“财政包干”，按一定比例分享财政收入。在这些财政分成合同中，地方政府就成了“剩余索取者”，因此愿意创造更多的财政收入。地方创造的财税收入越多，留成就越多。在中国经济转型的早期时期，还留存着计划经济时代的意识形态和政策遗产，国家层面的政策对非国有部门尤其是对民营企业来说并不很友善。钱颖一、张五常等经济学家想通过财税激励去解释在这种情况下，为什么地方政府激励发展乡镇企业、吸引外商等这些所谓的“非国有”部门。
另外一些学者从官员的晋升激励角度进行解释，就是所谓的“政治锦标赛”，或者地方官员的晋升锦标赛。笔者在这方面写过一些文章和著作，周飞舟也研究过我国在“大跃进”时期的政治锦标赛。在地方官员的考核与辖区经济绩效挂钩的制度下，地方官员为了晋升竞赛而做大GDP和财税收入，只要能增加经济业绩，不管是什么所有制企业创造的，地方官员都会采取帮助和扶持的政策。
这些讨论在一定程度上解释了为什么中国的地方政府扮演了“帮助之手”，而不是“掠夺之手”，但是我们仍然还有很多问题需要回答。比如为什么在中国同样的行政体制和官员考核机制下，地区间的政府行为和营商环境差别如此之大。例如民间长期以来有“投资不过山海关”之说，也有营商环境非常好的地方，比如昆山依靠超一流的行政服务，吸引了大量的台商聚集，发展成了我国电子产业的重要基地。为什么同样的行政体制下会出现如此悬殊的地区差异，甚至在同一个地方政府，主政官如市长书记，与职能部门，比如环保局、民政局、公安局等，与政府部门的基层公务员，对吸引外来投资的态度也是不一样的，这些现象该如何解释？所以，当我们把聚焦点放在中国之内，我们不仅要解释地区间的差异，还要解释同一政府内部不同部门之间表现出的“帮助之手”与“掠夺之手”的差异。这些东西需要用新的框架来加以解释。
二、“官场+市场”框架
2018年笔者在《社会》杂志上发表了一篇文章，题目就叫《“官场+市场”与中国增长故事》。这一框架的形成主要基于“政治锦标赛”理论，即地方官员之间围绕着经济发展的政治锦标赛。沿着这个出发点，如果再往前推进一步的话，就发展出了“官场+市场”的理论。在中国，只要两个地区的经济实力相似、政治地位或行政级别相同，它们就属于竞争性地区。两个地区的竞争性体现在两个层面：第一，两个地区处于同一级别的主政官，如书记、市长，在同一官场上面临着政治晋升的竞争；第二，这两个辖区的企业在市场上也存在经济竞争（图1）。图1所显示的市场竞争有多个圈，意思是这两个地区的企业之间相互竞争，但它们还要和其他地区，甚至海外的企业进行市场竞争，所以市场竞争涉及更加广泛的地区。
图1：“官场+市场”模式
在笔者看来，中国最有意思的现象并不是官场竞争和市场竞争这两个层面竞争的存在，而是中间的“+”。给定经济绩效对地方官员的晋升产生重要影响，地方官员的晋升几率在相当程度上取决于他辖区内的企业在市场上竞争的结果。在极端情况下，如果本地企业没有市场竞争力，生产的产品卖不出去，因此也就没有GDP，没有财税。反过来，一个地区的企业市场竞争力越强，其所创造的 GDP 和财税就越多。所以“+”的意义，一方面体现在地方官官场竞争的命运取决于其辖区内的企业在市场上竞争的命运；另一方面，两个地方的企业之间在市场上展开竞争，企业背后的地方官员会尽其所能，动用其行政、财政、金融等资源帮助本地企业更好地赢得市场竞争。政府补贴、廉价土地支持、融资便利、产业集聚等都是地方政府助力本地企业赢得市场竞争的各种方法。所以，“+”是一种双重嵌入，一种中国特色的政经互动模式。
这种双市场竞争体制带来了什么呢？首先，两个辖区间的竞争促成了辖区内的地方官员和地方企业之间的密切合作，使得他们之间发展成一个“政经共同体”：企业的业绩是官员的政绩，官员拿到的了政绩会也会反哺企业的业绩。这是地方官员和地方企业走到一起，携手形成“政经共同体”和利益链接的关键。所以，中国的这种“政治锦标赛”，以及所衍生的“官场+市场”的模式实际上促成了官员辖区内的增长性联盟的形成。其次，辖区之间两个“政经共同体”相互竞争。如果只有政企合作，这种合作就极有可能演变成政企合谋、权钱交易、利益勾兑等。然而，辖区间还存在着激烈的竞争，最终塑造了地方官员和地方企业之间合作的性质和效果，使其不会走向纯粹的合谋、腐败，甚至被狭隘利益捕获。
因此，“官场+市场”是一个很有意思的双重竞争机制——政治家之间、企业家之间存在各自竞争，既有政治竞争，又有经济竞争；同时，辖区内又有高度密切的合作。在这一机制下，竞争中有合作，合作中有竞争。这是中国政经体制所形成的独具特色的现象。
三、“官场+市场”解决的难点问题
那么，“官场+市场”的模式解决了我们经济发展当中什么痛点和难点问题呢？经济发展一般同时面临市场失灵和政府失灵：一方面，市场失灵意味着政府需要去克服经济发展初期市场的支持性制度缺乏以及基本公共品的提供问题；另一方面，政府干预市场和经济又经常带来腐败、寻租和乱作为，也就是政府失灵。笔者认为中国的这种双市场竞争体制带来了三点不一样的结果。
第一，“官场+市场”的体制为地方官员提供了充分的激励推动地区经济发展。地方官员会利用手中的所有资源助力地方企业的发展，比如修建基础设施、改善城市功能、出台优惠政策招商引资、加强产业园集聚效应等等。绝大多数发展中国家不能保持经济的持续增长，其中一个关键性原因就是这些国家的政府没有扮演“有为政府”的角色，缺乏这方面的有效激励。在我们的双竞争体制下，地方政府确实做了许多政府应该做的事情。所以，笔者把这个作用称为“把事做对”。
第二，“官场+市场”有助于限制官员权力的任性、专断及“掠夺之手”。只有正向激励还不够，因为地方政府手中有很多自由裁量权。用得好，可以成事；用得不好，也可以以合法的名义败事。但是，在“官场+市场”的模式里面，这种情况会受到很大的限制。如果企业发现一个地方的投资环境不好，就可以去别的地方，甚至去竞争性地区。这样的话，即使是一个任性专断的地方官员，为了做大本地的经济绩效，赢得政治市场的竞争，就不得不尽量去扮演“帮助之手”的角色。
政府的“帮助之手”作用能有多大？京东方是最好的例子。京东方做液晶显示屏，需要巨大的逆周期投资。合肥、绵阳等地为了支持京东方开厂，都对它进行了数百亿投资。笔者认为，绵阳只是一个地级市，如果没有地方竞争的氛围的话，政府是不愿意掏出四百亿来支持京东方开厂的。对于地方政府来说，对企业的压赌跟私人投资家的冒险一样，为了支持一个企业实现产业梦想，是拿真金白银加以扶持的。只有在中国这样的体制下，京东方才能实现逆势增长，让三星在曾经非常有优势的显示屏领域逐渐退出。在地方政府在可能扮演“掠夺之手”的地方倾力相助，这背后如果没有强大的激励是很难理解的。
第三，“官场+市场”体制还为辖区内的政企合作提供了重要的信息反馈和试错机会。地区间的双重竞争鼓励了辖区内的企业家跟政治家的紧密合作，但怎么才能保证这种“政企合作”的结果是好的，地方力推的特色产业、龙头企业具有市场竞争力，政策扶持的方向是正确的呢？犯错是可能的。但是市场的存在使得“政企合作”最终都要拿到市场上去检验。企业产品的销量怎么样？业绩增长这么样？利润指标怎么样？一验便知。这个信息反馈非常重要，可以引导政企双方实现密切且有效的合作。尤其是中国深度融入全球化之后，市场竞争更加激烈，市场机制变得更加有效，能引导地方政府与地方企业之间，不断试错、探索之后形成一种相对来说有效的合作关系，找到适合地区禀赋的特色产业。
经济学告诉我们，一个国家的经济发展需要市场企业家精神。但笔者认为，中国的地区发展也需要大胆的制度和政策的创新冒险，即政治企业家精神。而双重的竞争机制正好帮助我们产生了这两种企业家精神——地方官员为了获得优异的政绩也需要制度和政策创新，必须找差异化发展战略；市场竞争则催生市场企业家精神。“官场+市场”的体制导致了辖区内政治企业家精神和市场企业家精神的结合，同时也实现了一个地区政治精英和经济精英的结合。在地方竞争的背景下政治精英与经济精英相互合作，优势互补，提高本地区的市场竞争力。这是“官场+市场”体制带来的重要结果。
作者单位：成人直播-成人直播室
