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五、官场和市场竞争的内在逻辑

以上是两种竞争机制相互作用所产生的正向结果，但我们也必须正视官场竞争和市场竞争内在经济逻辑的不同。官场竞争的最大特点是“零和博弈”——两个官员竞争一个晋升职位，最后只有一个胜出，竞争者不能私下达成协议，令胜出者补偿失败者。“零和博弈”导致官员之间只能是相互竞争，很难合作，因为合作没有可以分享的收益。

市场竞争的机制则很不一样：两个企业在市场上可以誓死力拼，但是如果合作有收益，企业之间可以通过兼并、合资、参股等方式进行合作，分享合作收益。总之，在市场竞争中，企业之间既可以有竞争，也可以有合作。

官场竞争的“零和博弈”性质解释了为什么地区间存在高度竞争而相对缺乏合作的现象。例如，中国的贫困地区主要集中在省交界地带，因为两个相邻地区竞争时，每个地区一定会将经济发展最核心的资源放在中心位置，因为临界位置的发展不仅对本地区有好处，对相邻地区的发展也会有外溢效应。如果临界位置的发展对相邻地区的发展更有利，反而不利于本地区的经济排名，官员一定会“趋利避害”，因而地区间的临界区域往往得不到发展。

官员竞争还受到官员任期的影响。地方主政官的任期一般只有三到五年，而地方官员关心的往往只是任期内的绩效，这就导致了官员短期化的视角，对教育、医疗、环保等这些“慢变量”兴趣不大，因为在这些领域，“前人种树，后人乘凉”，官员激励不足。

另外，官员考核用的是“有限指标”，这些指标还有不同的权重——跟经济发展有关的指标，即所谓的“硬指标”，所占权重高；有些指标属于约束性指标或可以一票否决，如维稳、安全生产和环境保护，有些属于“软指标”，占的考核权重比较低。官员为了晋升，肯定对硬指标感兴趣，对软指标兴趣有限。所以，我们发现，老百姓抱怨比较多的事情，一般都属于软指标的领域，甚至不在考核的范围内。

“官场+市场”的视角也可以帮助我们理解存在于体制当中的短板，比如教育、医疗、质检等领域。为什么中国的政府体制中会存在这样的短板？我们发现，这些短板都是在官场竞争和市场竞争两者比较失败的领域。一方面，在官场竞争中，这些指标相对来说不太重要。另一方面，这些领域都具有强烈的属地化的性质，地区间不存在横向竞争，跨地区之间缺乏流动性，比如教育资源与户籍所在地挂钩，医疗支出报销也必须在属地医院进行，质检、环评属地化也很严重，无法发挥市场竞争机制。这样一来，既没有市场竞争，官场竞争也不重视这些领域，因此失去了双重竞争机制的作用和激励，成为我们体制中的痛点问题。

因此，“官场+市场”的模式不是一个完美的机制，一方面，它有它的长项，比如特别善于解决经济发展的问题；另一方面，它也有不足和短板，有其失败的地方。但是这个模式虽然不一定能保证最好的结果，在总体上却可以避免最坏的结果。事实上，避免最坏的结果经常是我们对一个制度机制最好的期盼。

六、中国“国家能力”的拓展

（一）行政发包制

“官场+市场”的模式描述了中国地区间的横向竞争，而要更好地解开我们思考中国时产生的困惑，笔者想提供另外一个自己提出的概念：行政发包制，用来描述中央跟地方的垂直关系。所谓“发包”，就是将行政和公共事务，譬如经济发展、教育、医疗、质检等相关的公共服务发包给属地的主政官，地方出了事，或者没做好，主政官就要负责。同时主政官也要尽力筹集财政资源完成上级下发的任务。经过层层发包，基层政府，譬如县级政府，就成了绝大多数公共服务的最终承包方。

那么，行政发包制给地方政府带来了什么影响呢？它跟政治锦标赛、“官场+市场”模式是怎样互动的呢？我们发现，它们之间是一种很有趣的关系。因为是发包，中央只给地方行动的纲要、路线、政策方向，甚至只有指标，而落实中央精神以及实施方案都由地方政府决定。从中央到地方、从上级到下级的层层发包，赋予了地方政府和官员属地责任，也赋予了必要的行政和财政资源，或者实现发包任务的自由裁量权和政策空间。政治锦标赛激励着地方官员聚焦核心目标，动员一切可以利用的资源，努力完成，甚至是超额完成上级认可和下达的重要目标，如经济发展、扶贫和社会稳定。从公司治理的视角看，层层分包的机制让地方官员变成了“准合伙人”，而政治锦标赛、“官场+市场”机制则让地方官员之间形成赛马机制。

改革开放以来的40年，行政发包制、政治锦标赛、“官场+市场”双重竞争体制，对于我们在计划经济时代积累下来的国家能力、政策执行能力以及动员体制进行了极为重要的聚焦、激活和赋能，并且通过反馈机制加以引导和优化。在这种情况下，地方政府很清楚，他们要利用所有这些能力来推动地方经济的发展，导致地方政府的运营有了“公司化”的效率和特色。普遍推行的目标责任制，层层下达、动员、执行，这些开展政治运动的传统工具现在都转化成了经济发展的动力与机制。因此，行政发包制、国家能力、“官场+市场”以及改革开放以来不断推进的市场化，乃至加入全球化进程，使得我们国家既具有做事的能力，又激励“把事做对”，且在信息反馈机制下“做对的事”。这三种能力的融合已经超越了简单的“国家能力”概念，这其中尤其是国家能力、激励体系与反馈引导机制的紧密结合，缺一不可。这是笔者对国家能力理论在中国应用的一个拓展。

（二）不同问题上的国家能力

另一个拓展是区分国家能力强与弱的领域特征。表2将纵向的行政发包和横向的政治竞争分别区分为高、低两种情况：纵向行政发包程度高，是指该项公共事务主要下包给属地，低是指地方属地责任较弱；横向晋升竞争程度高，指的是该项公共事务在地方官员晋升考核中比重比较高，低则指的是在考核指标体系中比重比较低，或压根没有进入考核指标体系。

表2：纵向发包与横向竞争的组合

从这个组合中我们能看到，举国体制比较成功的领域，如高铁、核电、北斗等大型项目，处于行政发包程度和官员晋升竞争都低的区域，这片区域的特点是：中央主导，地方政府扮演辅助性和支持性角色，在晋升竞争中对这些领域的考核相对也比较弱。形成对比的是，中国在纵向行政发包程度和横向晋升竞争都高的区域做得比较成功，如招商引资、扶贫、灾后重建等。某个领域只要聚焦成一个重要指标，地方政府就可以很好地动用资源完成指标。我们体制中的痛点，集中在纵向发包程度高，但是晋升竞争中所占权重比较低的区域。老百姓抱怨最多的问题几乎都出现在这片区域。所以，抽象地讨论国家能力或举国体制意义不大。国家能力在不同的“格子”中做着不同的事，效果各异。

（三）现代的“官吏分流”

“官场+市场”的模式可以帮助我们理解中国地区间经济发展的差异，但同一个地方政府中不同的官员群体对同一件事情的态度也会有差别。例如主政官员对招商引资、发展经济有高度的热情，因为这些官员直接对GDP、财税负责，但是这些指标不能直接用于对环保局、公安局等职能部门的考核。譬如环保局，非但不对GDP负责，甚至还要对经济发展造成的环境破坏进行阻挠、警告。这样就会出现一种情况——企业到某个地方考察投资环境，主政官非常热情，会做出很多许诺，但是等到项目落地后跟地方职能部门打交道时，就出现了各种各样的问题。当然，各个职能部门需要执行国家制定的政策，需要坚持原则和制度，不可能对企业有求必应。这个不是我们这里讨论的情况。

我们在现实中看到的情况是，当企业来投资的时候，一些职能部门并不是站在全局考虑问题，而是只考虑这个企业对个人、对他所属的职能部门带来什么利益。媒体有时会报道一些地方政府如何对外部的投资者“开门纳客，关门打狗”，好像是政府各部门联合起来“忽悠”民营企业家的惯用手段。笔者认为，“开门纳客”是真，“关门打狗”也是真，前面是关心地方经济发展的主政官，后面是关心部门和个人利益的职能部门，也不是政府合谋的结果，而是缺乏跨部门协调和利益兼容的机制设计。所以，一个地方的经济能不能发展，营商环境能不能建立起来，靠的并不仅仅是主政官的偏好，而是取决于主政官能不能驾驭小官小吏，将他们纳入到政策执行体系中，给与必要的激励和约束，使其行动与总体行动保持一致。

笔者把这种同一政府内部不同人群的“帮助之手”和“掠夺之手”的区分，称为历史上的官吏分流的现代版。明清时期，胥吏没有晋升的机会，其职位往往是世袭的，所以胥吏极为腐败。胥吏在本质上是赢利型“经纪人”，朝廷给他们薪金极低，还经常不兑现，所以他们干活的目的就是赚钱；而官员是流动的，他们有晋升空间，所以他们关注自己的言行后果，行为有所收敛。而如今的政治锦标赛和行政发包制在某种意义上也导致了分流，为我们解释地区间差异和同一地区不同时期的差异提供了重要的理论线索。

七、结语

上述的讨论基本上可以回答之前提到的产权、国家能力、“帮助之手”与“掠夺之手”、政经互动等种种问题。官场竞争、市场竞争导致了地区间的经济竞争，官员利用各种资源帮助地方发展基础设施、产业链招商等，行政服务效率、政策执行力也因此得到提高和加强；同时，在另外一些领域，譬如医疗、环境、教育等，官员激励比较弱，国家能力发挥的作用则受到限制。

（一）产权问题

中国在产权保护所存在的问题与中国民营企业的崛起、外商投资的增长之间是一个悖论，而笔者的框架可以回答这个问题：地方官员知道自己的晋升命运寄托在民营和外资企业在本辖区的投资上，因此会利用手中的行政资源，甚至个人承诺保护民营企业，努力营造良好的投资环境。这种产权保护并非来自司法领域的进步，而是地方官员从自身利益出发给出的行政保护，因为官员有足够的动力跟民营企业家做朋友。

这就解释了为什么中国在司法领域所确立的产权保护不够完善，而民营企业和外商企业仍然愿意大规模投资，因为能够得到来自地方政府的有效保护。当然，有人会说行政保护不是完美的，容易“人走政息”，不如司法保护公平、透明、持久。在中国目前的发展阶段，行政保护仍然具有重要的价值，在许多地区发挥了积极作用。当然，这种激励并不是无障碍地自上而下自动贯通下去的，它也有局限，可能出现官、吏分流，需要地方官员协调各个部门、各个层级官员的行为。对于民营企业家的保护，地区间会存在一些差异。

（二）政经互动

同样，笔者的分析框架也解释了中国政治集权的稳定性和改革开放的彻底性之间的悖论。在笔者看来，这两者之间并不相悖，而是完美的结合。因为如果没有集中的人事任命权，聚焦经济发展的政治锦标赛、官场竞争就不会存在，没有中央的集中领导和对大局的掌控，也难以推动市场化改革和对外开放。官场竞争如果没有与市场竞争结合，就可能演变成纯粹的权力游戏。在这个意义上，通过“官场+市场”双重竞争机制，政治制度的稳定性和改革开放的彻底性是水乳交融的，两者只能捆绑在一起才有可能成就我们今天的经济奇迹。

GDP竞赛也强化了地方政府的资源汲取能力。比如地方政府会用尽所有办法给企业提供融资，加强基础设施建设，政府的这种资源汲取能力并非与生俱来，而是来自激烈的地方竞争，就如同中世纪后期欧洲国家之间的军事竞争促使各国发展中央官僚机构、强化资源汲取能力一样。所以，如果没有竞争机制，即使政府从计划经济体制下继承了全部的国家能力，可能也无法发挥作用。

（三）“帮助之手”与“掠夺之手”

谈到经济发展，经济学家一直存在争论，一些学派认为，政府干预会带来比市场失灵更多的问题；而另一些则更强调政府干预市场失灵，因为信息不对称、协调失败等因素需要政府干预解决，其作用是不可否认的。

笔者想提出的挑战是，放眼望去，广大的发展中国家面临的最大困难是政府和市场可能同时失灵，在市场失灵时，政府介入时可能把腐败、寻租和有限知识等政府失灵带了进来，但是政府又不能放任不管，不然发展中国家就难以实现持续增长。在这个意义上，中国过去40年高速的经济增长为发展中国家提供了一个中国式的解决方案，即如何同时解决市场失灵和政府失灵的难题。

用笔者的理论框架来描述，“中国式”的解决方案就是“官场+市场”的双市场竞争机制。“官场竞争”促使地方官员建设基础设施、投入教育和技能培训、协调产业集聚、解决市场失灵问题。但是政府可能办坏事、错事，因此我们的体制需要给官员政治激励，同时防止他做坏事和做错事：“市场竞争”则防止官员做坏事，引导其做对的事。

为了克服市场失灵，我们引入了地方政府；同时我们又怕地方政府扮演“掠夺之手”，因此又引入了晋升竞争，而且与市场竞争的结果挂钩，让市场竞争反过来制约和引导官员的行为。这一套制度“组合拳”在相当意义上克服了政府和市场的双重失灵，为过去40年中国经济的持续高速增长奠定了关键性的制度基础。这种“官场+市场”模式对传统经济学关于政府与市场的关系提出了有力挑战——辖区内政企合作，辖区间官场和市场双重竞争，那么这种情况下政府和市场到底是什么关系呢？两者的边界其实很模糊。地方政府看上去是政府，但它也参与市场竞争，在国家层面就是一个市场主体；企业看上去是市场，但市场背后站着的是地方政府，与地方政府水乳交融，形成“政经共同体”。

（四）中国的制度创新

最后，站在历史的角度看，“官场+市场”经过了几十年的探索、演化，究竟是怎样的一种结合呢？总结起来，它是把中国历史上最悠久的官僚政治传统跟西方国家最悠久的市场化、全球化传统结合起来了。而且，市场化、全球化还改良、激活、引导了官场竞争；反过来，官场竞争又更好地赋能市场竞争，实现政企优势互补。笔者认为这两者之间实现了一种创造性的融合，这是最伟大的制度创新，也是邓小平开创改革开放局面最伟大的地方。

中国传统积累下的官僚传统与计划经济时期塑造的国家能力通过持续的市场化改革和融入国际化，而加以最大限度地聚焦、激活和引导。在任何别的国家都很难找到这两种竞争机制如此紧密的结合，解决了发展中国家发展中面临的最大挑战的问题。当然，这种双重竞争体制也有其局限和短板，未来还需要不断改革和完善。

作者单位：成人直播-成人直播室