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l海南经济发展水平、基础设施建设、社会治理等方面虽已进步良多，但仍然无法满足建设高水平自由贸易港的发展需要，亟需制度集成创新的理论指导和经验实践。

l现阶段海南制度集成创新存在的问题及原因包括：突破体制机制障碍、实施系统性重大集成创新的成果不多；整体性、协同性和联动性制度集成创新不足；基层单位的制度集成创新能力不高；“集成性”和“成果性”的考核不够。

l成功实现政府流程再造和制度集成创新需要思想层面、能力支持与体制机制保障层面和组织层面自上而下、自下而上以及横向和纵向的支持与协同。

l海南的制度集成创新方向需要把握好“五个关系”：地方特色和全国影响的关系、上下联动和左右协同的关系、一枝独秀和百花齐放的关系、小步快跑和稳扎稳打的关系以及先行先试和风险防控的关系。

一、引言

在各地自由贸易试验区相继建立的背景下，制度改革创新的速度和质量不断加快，从产业、税收、贸易等政策突破到投资自由便利、跨境资金自由便利、人员自由进出等规则制定，区域间的竞争也日趋升级。然而改革只有进行时、没有完成时，面对复杂多变的国际形势，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这需要更高水平的开放程度和更加成熟有效的制度体系。

海南由于独特的地理位置和经济特区自带的改革基因成为建设自由贸易港的首选之地。从1988年成立的海南经济特区开始，海南敢为人先，推出多项“全国率先”的改革政策，并坚持生态立省的原则科学发展，逐步形成具有海南特色、拥有较大增长潜力的现代产业体系。所以海南是深化改革、试验制度创新、推动双循环格局、建设自由贸易港的理想之地。

海南在建设对标国际一流标准的自由贸易港时，体制机制和制度障碍较为明显。一方面，海南经济发展水平、基础设施建设、社会治理等方面虽然从建设经济特区以来进步良多，但仍然无法满足建设高水平自由贸易港的市场、人才、制度、法制环境、营商环境的发展需要。制度体系是各种生产要素聚集并实现良好流动的重要基础，所以下好建设海南自由贸易港的“先手棋”就是要完善体制机制等制度体系。另一方面，建设中国特色自由贸易港是新时代的一项重要战略任务，但经验方法还不多、基础积累还不足，我国40多年的改革开放经验和自由贸易试验区发展经验均未在建设如此高水平开放程度的自由贸易港中进行实践检验。因此，海南自由贸易港的制度体系建设任重道远，需要在投资、贸易、金融、税收、人才、数据、运输往来、社会治理、法治保障和风险防控体系等多方面进行制度完善。

由于海南现行的政策和体制机制从整体性、协同性、灵活性和服务性上均无法达到建设高水平自由贸易港的要求，所以本文以“要把制度集成创新摆在突出位置”的要求为指引，聚焦制度集成创新的理论构建，尝试构筑行之有效、适宜海南自由贸易港发展需要的制度集成创新机制，突破现行体制机制障碍，提出破解海南自由贸易港制度集成创新难题的意见建议。

二、海南制度集成创新的现状与问题

（一）海南制度集成创新现状概述

为建设具有较强国际竞争力、影响力、发展力的高水平中国特色自由贸易港，海南已经围绕贸易、投资、跨境资金、人员进出、运输往来自由便利和数据流动安全有序等方面制度集成创新制定行动方案和任务清单。

图1 制度集成创新现状

海南省各省直部门、市县及中央驻琼单位以及重点园区按照省委、省政府统一部署，制定实施制度集成创新具体方案，积极谋划、大胆创新，推动形成了一大批质量较高的制度集成创新案例。通过以制度集成创新助推改革、力促发展、狠抓落实，海南自由贸易港建设取得了显著治理成效。

（二）现阶段海南制度集成创新存在的问题与原因

海南以制度集成创新推进自由贸易港建设取得了显著成效，但现阶段海南自由贸易港制度集成创新仍然面临不少改革难点，其存在问题和内在原因主要有以下几个方面：

1.从深度上看，“真刀真枪、刀刃向内”突破体制机制障碍、实施系统性重大集成创新的成果还不多

从整体环境上看，一些创新主体求稳怕变、小富即安、小成即满；从具体案例来看，制度创新皮毛功夫的多、伤筋动骨的少；从基层实践来看，在体制机制上真正打破常规、突破障碍的重大制度集成创新成果还不多。

通过对创新政策的整理和实地调研走访发现，部分地区和部门对制度集成创新的认识不深、理解不透，解放思想、大胆创新不够，存在畏难情绪、积极性不高。外部激励和个体内生动力的传导机制不够，对创新实施主体的考核激励、评优评先、职务晋升、容错纠错等保障机制不足。基层单位和创新个体的内生动力的调动明显不够，基层单位主动参与制度集成创新的积极度还不高。

2.从宽度上看，制度集成创新存在碎片化、条块化、单一化，整体性、协同性和联动性制度集成创新还不足

海南目前已发布的制度创新案例中存在单打独斗、零敲碎打制度创新的现象。究其原因，单一的直线职能型组织结构不足以支持跨领域、跨部门、跨地区的联动集成创新。现阶段制度集成创新案例无法体现出整体性、协调性和系统性的原因之一是跨部门、跨地区、跨领域的合作不到位。而直线职能型组织结构的上下级的领导关系在跨部门合作时容易发生不配合、相互推诿等问题。同时当部门内人员有调动时，对接速度、对接质量均会产生影响。再者制度集成创新的主体单位、主推人员的权力配比直接影响到集成创新速度、质量和效果，故而权责错位易产生集成性较差、单打独斗、零敲碎打的制度创新。

3.从广度上看，制度集成创新的实施主体分布不均、差异较大，基层单位的制度集成创新能力亟待提升

从已发布的制度创新案例来看，省部单位多而市县单位少，园区制度集成创新的示范性不高，重点园区的制度集成创新的改革示范性有待提升。究其原因，一是省直部门对基层市县和重点园区的授权不够、“放管服”不足，导致基层单位制度集成创新“心有余而力不足”；二是省直部门借助于职能优势，对基层单位的制度创新存在垄断和虹吸效应；三是省直部门和基层单位之间制度集成创新的竞争意识过强，而合作意识较弱，有时采取信息保密、不愿协同创新的现象。

4.从效度上看，制度集成创新过程缺乏对社会和市场需求的精准把握，过于重视“首创性”“创新性”，而忽略对“集成性”“成果性”的考核

制度集成创新的现状是：一方面是创新结果和市场需求的错位，导致创新结果不是企业想要的，而企业想要的制度创新又无法支持的错位；另一方面是创新结果和总体要求的错位，有时因为基层单位忽略全省制度集成创新的目标规划和统筹，导致基层制度创新单位无法深刻理解自有制度创新的目标与总目标间的关系、缺乏对创新制度间关联性的认识，相互协调、协同合作的错位。

这类问题的主要原因是因为信息不充分。一方面对外沟通不畅，另一方面组织内部沟通不便。另一个原因是过于重视“首创性”“创新性”，而忽略“集成性”“成果性”的制度集成创新考核制度，变相引导创新主体过分用力于制度创新的与众不同，而忽略其制度创新的集成性体现和实施效果。

三、制度集成创新定义与成功因素解析

制度集成创新是自由贸易港建设的核心任务，引领海南自由贸易港的建设方向。然而通过对海南制度集成创新发展现状、问题的分析，其制度集成创新效果不佳、力度不深、示范性不强的深层次原因是参与制度集成创新的主体对制度集成创新的理解认识有偏差。本文确定了现阶段制度集成创新的定义、动因、内涵和成功因素，逐步形成有逻辑、有方法、有实践支撑的制度集成创新理论。

（一）制度集成创新的定义

从制度集成创新的字面，可将其拆解为制度、制度创新、集成创新3个概念。本文结合制度创新和集成创新提出建设海南自由贸易港的制度集成创新的定义为：是以问题、需求、结果、质效为工作导向，聚焦最突出、最重要、最紧迫的群众、社会和市场主体需求，注重顶层制度设计，整合优势资源要素，突破体制机制障碍，实施跨领域、跨行业、跨部门、跨地区的系统性、整体性、协同性、穿透性制度创新的过程。

对于该定义可以从以下几方面解析和理解：

（1）制度集成创新内涵是跨领域、跨行业、跨部门、跨地区的涉及体制机制的制度体系创新。（2）制度集成创新的动力来源是群众、社会和市场主体需求，既需要自上而下的顶层设计，也有赖于自下而上的基层实践。（3）制度集成创新的本质是集成思维下的制度创新方法的改革。（4）制度集成创新的特征是上下联动的系统性、左右协同的整体性、制度之间的协同性和结果质效的穿透性。（5）制度集成创新的评价标准是完成顶层设计任务的结果和真正解决群众、社会和市场主体面临问题的质效。

（二）制度集成创新的运作原理与成功因素

我国政府流程再造与制度集成创新在目标上均秉承以人为本、为民服务、提高效率的思维、在范围上均强调跨部门的系统性协作，在实施手段上均注重现代信息技术的使用。唯有在实施高度和力度上，制度集成创新比政府流程再造更加强调制度性的改变，也因而更具有顶层设计的高度和法治化、制度化的效果。本文借鉴政府流程再造的思维，融合制度性变革的顶层设计理念，对制度集成创新进行全面分析和思考，总结其成功关键因素，绘制图2制度集成创新成功因素鱼骨图。

图2 制度集成创新成功因素鱼骨图

第一层是思想层面，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以改革舆论氛围营造为制度集成创新的土壤。一方面，在核心思想的指引下，一是形成共同梦想意识，明确全民同梦；二是引导提升政府工作人员服务意识，打造“以人民为中心”的服务型团队，为服务型政府的形成创造思想基础；三是明确并平衡上下级部门、同层级部门间业务指导、协同配合、竞争合作意识。另一方面从社会层面加强舆论宣传引导，形成人人支持改革、人人参与改革、人人宣传改革的良好社会氛围，做到群众拥护、企业获利、社会进步。

第二层是能力支持与体制机制保障层面。参与改革创新人员的能力是确保制度集成创新取得实效的重要基础。改革创新者的专业、能力、视野来源于理论知识培育、科学技术训练和持续培训教育能力。体制机制是确保制度集成创新顺利实施的重要保障，主要包括评估机制、考核机制、激励机制、督察机制和容错纠错机制。

第三层是组织支持层面包括组织授权和政府各部门的支持。一方面，制度集成创新既需要自上而下的顶层设计，也需要自下而上的基层实践，两者缺一不可、相互促进。中国已进入法治社会，每一项重大改革创新都需要明确的法律依据，并得到上级部门的信任和授权。另一方面，制度集成创新的关键是系统集成，需要跨地区、跨部门、跨行业、跨领域的穿透式改革创新。政府各部门的支持包括政府部门纵向支持和政府部门横向支持。上下层级之间、横向部门之间需要充分交流与沟通，在问题的识别与认识、创新的路径与模式、目标的确认与实现，需要在统一愿景基础上得到认同与支持，确保制度集成创新的最终成功。

四、海南自由贸易港制度集成创新建议

（一）海南自由贸易港制度集成创新方向的建议

结合实践需要和制度集成创新原理，将海南制度集成创新方向归纳为把握好“五个关系”。

1.把握好地方特色和全国影响的关系

在中国特色自由贸易港的建设之际，海南独特的地理优势、政策优势以及旅游服务产业优势在建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区都具有其独特性。而基于该特征所实施的制度集成创新案例和经验如何形成全国影响力，丰富和扩充我国深度改革开放经验并推广全国，完成顶层制度设计中“有利于探索可复制可推广的经验”的任务是海南自由贸易港制度创新设计者、实施者、参与者们共同思考的课题。

2.把握好上下联动和左右协同的关系

制度集成创新的特征在于整体性、系统性和集成性，体现在顶层设计的整体战略布局，参与部门的内部积极合作、参与部门间的及时有效沟通，所以在制度集成创新中处理好上下联动机制和左右协同关系就尤为重要。集成创新过程是基于中央部署、部省联动、市县（区）执行而完成的。所以在流程中如何思想不变味、内涵不曲解、目标不偏移、效果不打折是制度继承创新成功的关键，也是上下联动的核心思想。从流程设计到过程管理，上级指导和控制，下级反馈和修正如何做到及时、有效、通畅、实时的同步共建十分重要。制度集成创新的核心在于集成性，因此各项创新任务之间是关联的、整体的，所以推动不同部门和地区之间的左右协同尤为关键。清晰的职责边界是左右协同的关键。

3.把握好一枝独秀和百花齐放的关系

海南自由贸易港建设是一项重大的系统工程，可以说整体就是一项制度集成创新。高起点高质量高标准建设海南自由贸易港，既需要有单个部门、单个地区、单个领域的“小而美”的“微创新”，也需要系统集成的制度创新。海南自由贸易港建设既积极鼓励敢于闯、敢于试、自主改的一枝独秀“独奏曲”，也更加需要跨部门、跨地区、跨行业、跨领域统筹推进“交响乐”式的制度集成创新。

制度集成创新的中国特色在于整体性、全局性、长远性、重大性目标的顶层设计。顶层设计是根据人民需要、现实需要、实践需要，将社会经济发展规律和社会主义奋斗目标阶段性统一，形成有理可循、有据可依的统筹计划。

4.把握好小步快跑和稳扎稳打的关系

建设海南自由贸易港不仅仅是一项重大国家战略，也是重要地缘政治考量，每一项制度集成创新都有改革的机遇期、窗口期、发展期，海南自由贸易港建设应紧紧抓住每一个发展机遇，在确保管得住的前提下迅速往前推进。同时，从世界自由贸易港发展经验来看，自由贸易港建设是循序渐进的。海南自由贸易港建设不可能一蹴而就，不能要求海南在一两年内就有翻天覆地的变化，海南自由贸易港的建设必须是稳扎稳打、行稳致远。海南在本身基础设施建设条件不完善、资源结构单一的情况下还需要更多的时间，而优越的地理位置、政策支持和建设自由贸易试验区的成功经验，海南按照既定节奏的发展速度和稳扎稳打的发展质量下就能实现后来居上、弯道超车。

5.把握好先行先试和风险防控的关系

制度集成创新，贵在敢为人先、先行先试。海南自由贸易港建设要把握好改革的窗口期、发展的机遇期，紧紧聚焦贸易、投资、跨境资金、人员进出、运输往来自由便利和数据流动安全有序等方面的制度集成创新，对标世界最高开放形态和国际最新经贸规则，推动形成科学有效、高度开放、充满活力的制度安排。

每一项制度集成创新既会带来显著的改革成效，同时也伴随着潜在风险。要确保“管得住才能放得开”的原则，对各类潜在的风险要做到精准识别、提前防控，坚决防范各类系统性和颠覆性风险。同时，制度集成创新某种程度上也意味着“试错”，只要是局部的、偶发的、可控的风险，也应提高对风险的容忍度、包容度、适应度，对制度集成创新过程中因为改革经验不足而出现的无心之错，可采取容错纠错的方式予以包容，从而为真心实意的改革者撑腰，让实干者免除后顾之忧。

（二）海南自由贸易港制度集成创新流程方法的建议

制度集成创新的成功不是一蹴而就，是以问题为触发、以理论为支撑、以实践为指引，稳扎实打造就而成。根据本文提出制度集成创新定义、内涵、动力、本质和评价标准，结合海南建设自由贸易港的需求和总体目标，建议其创新流程方法如图3所示。

图3 制度集成创新工作流程建议图

作者及单位：

董涛 成人直播-成人直播室

郭强 海南大学旅游学院

仲为国 成人直播-成人直播室

程升彦 海南大学旅游学院

邓晓 中国政法大学商学院

原文发表于《管理世界》2021年第五期，本篇内容较原文有删改。

简报执笔：王涵宜

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