雷明 于莎莎
本期观点概览
●实施乡村振兴这一重大战略部署，其总要求分为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五部分。
●在产业兴旺总目标的指引下，乡村产业政策重点关注农业生产能力提升、完善经营体系、资金支持夯实，同时引导产品流通渠道扩大、产业转型升级等关键点。
●乡村生态政策主要针对如何修复治理已遭受污染的生态环境，如何平衡好生态保护与农业开发的关系，以及如何改善人居环境等。
●乡风文明的基础是思想道德建设，乡村公共文化服务、乡村文化传承与发展、乡村教育等都是乡风文明的保障。
●治理有效是乡村振兴的制度保证，为了实现治理有效的总目标，乡村治理政策可划分为组织体系、法治建设、政务服务和人才队伍建设四个关键点。
●达成生活富裕的目标主要依靠农民增收政策、农村社会保障政策、农村劳动力就业政策以及生活基础设施政策等的支持和保障。
党的十九大提出实施乡村振兴这一重大战略部署，将其总要求定义为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五部分。乡村振兴这一宏观战略的实施需要细化、实化工作重点和相应措施，构建有机统一的政策体系。在以上五方面总要求的框架之下，梳理各领域政策实施的关键点，分析各政策之间的相互关系，进而把握乡村振兴战略政策体系构成显得尤为重要。乡村振兴政策体系的本质是由不同政策体系构成的一个目标多样、维度多元的复杂政策系统，是一个具有很强的整体性与内在贯通性的体系。目前，乡村振兴战略政策体系在中央与地方的范围内初步建立，大致可划分为乡村产业政策体系、乡村生态政策体系、乡村文化政策体系、乡村治理政策体系和民生保障政策体系这五个维度。各模块政策互相促进、形成互补作用，才能协同、交叉服务于总要求的达成，进而推进乡村振兴总战略的实施，这决定了乡村振兴政策体系内部必然具有极强的关联性。本文基于《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（下称《规划》）这一核心政策文件，同时结合各项学术研究成果，联系2017-2020年间全国范围内颁布的各项具体政策和实践案例，从政策目标、实践与效果评估等多个维度对乡村政策体系的五个模块进行探讨与分析。
一、产业兴旺
产业兴旺是乡村振兴战略的重点要求，主要指向乡村产业政策模块，以提升农业的竞争力、推动农村经济发展为政策目标，旨在加快农业现代化进程，提高国家粮食安全水平，壮大并多样化乡村产业。在产业兴旺总目标的指引下，乡村产业政策重点关注农业生产能力提升、完善经营体系、资金支持夯实，同时引导产品流通渠道扩大、产业转型升级等关键点。
提升农业生产能力的相关政策重点是提升农业装备和信息化水平、制定粮食安全保障机制及耕地建设政策，加强农业科技支持。后者又可细分为建立农业科技创新平台基地、加快农业科技成果转化应用等一系列具体政策。未来中国特色的立体式、复合型农业经济体系会更加突出融合发展、利益共享的特征。确保小农户共享农业现代化发展红利是农业经营体系政策的重要目标，具体政策措施包括鼓励组织龙头企业与农户共同经营、设立风险资金、提供信贷担保，鼓励新型经营主体与小农户建立契约型、股权型利益联结机制来探索实行保障农民利益的分配机制等。
从为产业发展提供更坚实的资金支撑的角度出发，我国出台的相应政策双管齐下，一方面加强对支农扶农的投入，另一方面则致力于盘活农村外部资本。在支农扶农投入方面，根据经济合作与发展组织（OECD）数据，我国生产者补贴等值在2000年到2018年间总体呈上升趋势（如图1所示），体现出我国近年来支农惠农政策的范围在不断扩大，力度也不断强化。在盘活农村外部资本方面，我国农业农村部、财政部、中国农业发展银行等部门已颁布多项政策以深入推进农业领域政府与社会资本的合作，加大PPP模式的推广应用。
图1 2000-2018年中国生产者补贴等值变化折线图
数据来源：OECD. Monitoring and evaluation：Producer Support Estimate（PSE）[EB/OL].
信息化是各类产业发展的主导趋势，互联网与农业的结合有助于拓宽农产品流通渠道，解决农产品的销路问题。早在2015年国务院就针对农村电子商务发展发布了政策性文件，之后各部门又出台各项政策着力推动农村电子商务，以电信通讯基础设施建设作为基础，开展农产品电商出村试点，打造农产品电商供应链，健全农产品质量检测和追溯体系。产业转型升级政策结合目前中国农村产业的发展现状，致力于传统第一产业本身的升级与转型，推动农村产业深度融合，同时挖掘第一产业食物供给功能之外的休闲、文化功能，探索融合服务业的可能性。推动农村产业转型升级的政策包括调整农业结构、质量兴农、发展特色农业、促进三产业融合等。此外，农业数字化被置于产业转型升级的前沿阵地，从电子商务到结合区块链、大数据、5G等最具发展前景的技术应用，许多支持数字乡村建设的政策也相继出台。
二、生态宜居
乡村振兴战略布局中，生态宜居的要求具有关键意义，主要指向乡村生态政策模块。在生态宜居总目标的指引下，乡村生态政策主要针对以下几个关键问题：如何修复治理已遭受污染的生态环境，如何平衡好生态保护与农业开发的关系，以及如何改善人居环境等。乡村发展过程中，生态保护与农业开发常常是一组矛盾体，一方面需要通过限制开发来保护生态资源，另一方面需要与产业政策中的要求相呼应，推进农业自身的绿色发展。
治理既存的农村环境突出问题，修复已遭破坏的生态资源是建设生态宜居乡村的重要要求，为此我国颁布了多项关于环境修复治理的政策与法规。其中《土壤污染防治行动计划》规定的最终目标是治理修复面积达到1000万亩，轻中度污染耕地中实现安全利用的土地面积达到4000万亩，受污染耕地的安全利用率提升至90%左右。生态系统保护机制的政策包括生态红线制度、水（耕地、草原）等资源保护政策、生态搬迁政策、生态补偿政策。其中生态补偿政策对于缓和生态保护与农民民生、产业发展的紧张关系具有重要作用。2018年2月，《农村人居环境整治三年行动方案》列出了多项重点任务，包括推进“厕所革命”、农村生活垃圾治理、农村生活污水处理、乡村绿化、乡村规划、村庄景观开发、完善建设和管护机制等。
三、乡风文明
乡村文明是乡村振兴的思想保障，主要指向乡村文化政策模块，以繁荣发展乡村文化、满足农民精神文化生活需求为目标。在乡风文明总目标的指引下，乡村文化政策主要有以下几个关键点：思想道德建设、乡村教育、乡村文化传承与发展和乡村公共文化服务。
思想道德建设是乡风文明的基础。其政策路径有家风建设、移风易俗等，倡导的道德标准涉及社会生活的各领域，包括社会、职业、家庭及个人坚守的各类“德”。同时辅以文明村镇、农村文明家庭、星级文明户、五好家庭等评选工作，将教育与表彰寓于一体，充分发挥道德模范引领作用。实施乡村教育相关政策，培养乡村人才是精准扶贫的长远之道，更是乡村振兴的重大任务。在《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《教育脱贫攻坚十三五规划》等综合类纲领性文件之下，具体政策有继续普及义务教育、完善学生资助体系、学校基础设施建设、教师队伍建设，此外还包括关注度日渐提升的民族教育发展、职业教育提升等。乡村发展的思想源泉是乡村文化。乡村文化传承与保护的相关政策既包括乡村文化的保护政策，可具体到文物、古迹、传统村落、农业遗迹、民族村寨、非物质文化遗产保护政策等，也包括从传统中推陈出新、挖掘商业价值、推动乡村文化产业发展等政策。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中列出的具体政策包括加强基层文化产品供给、文化阵地建设、文化活动开展和文化人才培养，还倡导结合民俗活动，根据当地特点开展文体活动。
四、治理有效
治理有效是乡村振兴的制度保证，主要指向乡村治理政策模块，主要目标是加强共产党领导基层乡村组织，健全乡村现代化治理体系，旨在打造共建共治共享的现代社会治理格局。为了实现治理有效的总目标，乡村治理政策可划分为以下关键点：组织体系、法治建设、政务服务和人才队伍建设。
组织体系建设涉及乡村治理的领导中心。党组织书记不仅担任村民委员会主任，同时兼任村级集体经济组织、合作经济组织负责人。此外，还要求推行村“两委”班子成员交叉任职、村“两委”换届候选人县级联审机制。在自治、法治、德治三治融合的乡村治理体系中法治是根本依据，是乡村治理现代化的基石。乡村法治建设政策主要包括法律服务供给、法律业务培训、乡村矛盾纠纷调处化解机制、“民主法治示范村”创建活动、平安乡村建设以及农村法治宣传教育工作。政务服务则是联系广大乡村居民的路径。规范村级组织政策主要围绕简化组织机构、切实减轻村级组织负担、规范政务管理和建立“智慧村庄”综合管理服务平台等方面。“村级事务阳光工程”是便民服务、政务服务公开透明化的一揽子工程，发挥村民对权力的有效监督，提升群众的参与感和幸福感。人才队伍建设为治理提供人才保障。首先，将各类人才资源聚合到人才队伍中，既在当地取材进行带头人队伍建设，又通过乡村人才培育引进政策吸引农村致富能手、在外务工人员、大学毕业生、退伍人员等参与乡村治理；其次，完善已有的人才队伍管理，保障村干部报酬，健全报酬兑现机制，将其与绩效考核挂钩，分层分类推进培训工作，保证队伍的积极性并不断提升工作水平。
五、生活富裕
生活富裕模块的政策以农民收入水平提高、脱贫攻坚成果得到进一步巩固、保障改善农村民生为主要目标。达成生活富裕的目标主要有几个关键点：农民增收政策、农村社会保障政策、农村劳动力就业政策以及生活基础设施政策。
农民增收处于乡村振兴战略中的突出位置，是生活富裕政策模块下最直接的目标，是从农村扶贫到乡村振兴转换过程中不变的核心内容。农民参与农业产业化联合体、惠农富农的利益联结机制、联农带农激励机制等政策均是针对农民家庭经营性收入提高提出的方案。各类直接补贴、大县奖励政策、农业保险补贴政策不断为农民收入提高提供基础支撑。财政部、农业部每年发布的《重点强农惠农政策》都将此类政策作为重点，根据每年的实际情况进行适当调整。农村社会保障体制突出对弱势群体的关注，是增进福祉的基本要求。农村社会保障政策主要包括农村基本医疗保障建设、基本养老保险建设、社会救助体系建设、特殊群体社会保障建设几个方面。农村基本医疗保障政策发展方向着眼于城乡制度整合，为城乡提供平衡的医疗服务。农村最低生活保障制度是农村社会救助的核心内容，近年来其保障标准和补助水平不断提高。各项农村社会保险政策都体现了对贫困户的大力帮扶。农村劳动力就业政策直接从就业角度帮助农民提高收入。从2006年国务院5号文件发布以来，农村流动就业制度逐步推进并不断完善，国家推出城乡劳动者同工同酬、劳动就业服务和技能培训、劳动保险、农民工权益保护等政策，解决进城务工人员面临的实际困难。此外，在乡村振兴战略提出之后，国家政策有意识地引导农村劳动力融入城市和反向创业的双向流动的良性循环，推动城乡共同融合发展。例如，我国在2016年发布了专项五年计划，对农民工等人员返乡创业进行培训，还要求跟踪扶持创业对象，完善长期的创业孵化对接机制。
作者单位：雷 明 成人直播-成人直播室
于莎莎 北京大学乡村振兴研究院
本文节选自《全面乡村振兴：政策指向与实践》，《社会科学家》2021年第12期。
简报执笔：张佳慧
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