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张三保 陈晨 张志学

观点概览[1]

Ø技术标准制定的新型举国体制以市场为主导，发挥多主体协同创新优势：企业通过技术创新发挥创新主体作用，政府通过制度创新发挥支撑引领作用，产业联盟通过组织创新发挥技术标准促进作用。

Ø中国从3G到5G技术标准的发展中，企业逐渐主导了标准化过程，其作用日益突出；政府的角色从主导到引导，在标准的国际化中不可替代；产业联盟沟通了企业与政府，在传递资源和信息方面的重要作用日益凸显。

Ø技术标准制定的举国体制呈现出“政府主导”→“政府与市场并重”→“市场主导”的演变过程。

一、背景

核心技术成为当今世界大国竞争的关键。作为技术竞争的最高层次，“标准竞争”是综合了技术、市场、政治等多方面因素的复杂竞争过程。一些发达国家为了巩固自身的守成地位，通过制定严苛的技术规范和标准来提高市场准入，增大发展中国家对发达国家现有国际标准体系的依附，进而实现全球标准体系的垄断。能否在关键核心技术创新方面具备持续性、系统性、自主性的全面突破能力，是保障中国能否拥有最为基本的经济发展安全权力的核心条件。

在此背景下，本文以中国参与3G到5G标准竞争为研究情境，从标准生命周期的视角全面分析中国移动通信技术标准的演进，阐述面向技术标准竞争的传统举国体制如何向新型举国体制演化、不同阶段的举国体制中政府与市场如何互动、如何利用举国体制推动关键技术升级等问题。通过探究政府、企业和产业联盟三大主体分别在三代标准竞争中的纵向角色转换及横向协同变迁，揭示技术标准竞争中新型举国体制的具体内涵和外延。

二、研究发现

标准生命周期视角下中国移动通信产业三代标准竞争的发展历程如图1所示，包括政府主导下的3G跟跑(1998—2013年)、政府与市场并重的4G并跑(2004—2018年)和市场主导下的5G领跑(2016年至今)。

图1 中国移动通信技术标准发展路径

（一）1998—2013年：3G跟跑

中国主导的3G技术标准的发展和商业化由政府主导。政府高度参与了标准选择和标准制定过程，对中国主导的标准成为3G国际标准起到了关键性作用。政府将研发的重任指定给国资委所属电信科学技术研究院（现大唐电信科技产业集团），在3G标准的形成、实现和扩散阶段都发挥了带头作用。政府支持下，大唐牵头，联合八家知名移动通信企业自愿发起成立产业联盟TDIA(TD-SCDMA Industry Alliance)，技术专利在联盟内部许可使用，协调加强了企业之间的联系与合作，标准的产业化加快，市场竞争力增强。

（二）2004—2018年：4G并跑

政府从主导转向引导，依旧发挥重要作用。4G时代，华为、中兴等中国通信设备厂商依靠自己的市场竞争力在国际上占有一席之地，政府不再高度主导，政府从国家战略的高度提前部署，抢先占领并保护国内市场，提高在国际市场上的竞争力和影响力。在政府支持下，产业联盟协调加强企业之间的联系与合作，联盟成员间实现资源共享，优势互补，企业的技术研发能力和创新水平不断提高。

（三）2016年至今：5G领跑

政府化身“守门人”，投入巨资，优先采购本国产品以支持本国技术标准发展，着眼提升本国企业的国际竞争力，推动国内具有优势的标准走出国门，进一步扩大用户基础，促进标准在全球范围拓展。中国政府在国际标准舞台上充分反映本国意见和主张，通过参与政治性谈判争取和维护本国的合法利益。企业作为创新主体，在技术领先和先行者激励方面拥有更大的自主权。区域性、技术性产业联盟相继涌现。产业联盟转型推动5G技术发展和产业部署进程，通过支撑政府、服务成员企业，协调内部资源分配，优化资源配置，为企业提供资金、人才等方面的支持，加快5G标准的产业化。

三、研究结论与启示

（一）移动通信标准竞争中的举国体制演变

中国参与三代移动通信标准竞争的过程体现了举国体制的演变。3G阶段，举国体制最突出的特征是政府主导。4G阶段，举国体制表现为政府与企业并重。5G阶段，新型举国体制表现出明显向企业倾斜的特征。正如“十四五”规划纲要所指，“完善技术创新市场导向机制，强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业聚集，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系”。企业是市场的主要构成者和产业联盟的主体，同时，政府也可以通过产业联盟间接干预市场。三大主体之间的互动实际上体现了政府与市场之间的互动。本文对此进行分析，总结出了三代技术标准发展阶段的举国体制中政府与市场的关系，如图2所示。

图2 中国从3G到5G 标准中政府与市场角色的演变

资料来源:作者整理

1. 政府角色从主导逐渐演变为引导，在国际标准竞争中发挥了无可取代的作用。政府的大力支持，推动中国在国际移动通信领域取得突破，通过实施特定的公共政策，如控制牌照发放时间节点来引导标准的商用化进程，大力促进自主标准技术及产品的规模推广和应用。但是，标准化并不总是需要强有力的政府干预，在技术与现有系统协同时，政府可能只需要“一只轻柔的手”。从3G到5G，技术和经验不断积累，标准之间的过渡变得更加平滑，政府不再需要全程操盘，但仍发挥着关键引导作用。当前5G国际标准竞争面临着复杂多变的形势，政府对标准竞争的干预显得更为关键，在国际标准竞争局面中发挥不可替代的作用。

2. 企业的主体作用越来越突出，甚至主导了标准化的发展流程。中国民营企业发展壮大的事实促使中国进一步接受“多利益相关者治理体系”，国内企业在标准化过程中发挥着越来越重要的作用。企业作为核心技术专利的提出者、拥有者，全程参与标准竞争各环节，推动着标准的形成、发展与扩散。大唐、华为及中兴等企业深入参与3G、4G移动通信标准国际竞争，积累了一定的标准竞争经验，提升了自主创新能力和国际竞争力，并为新一代移动通信标准国际竞争奠定了坚实基础。5G竞赛中主力企业继续加强标准技术研发创新，将技术优势转化为竞争优势，力求在国际5G标准主导权的竞争中占据领先。

3. 产业联盟承上启下，未来仍待进一步发展。TD产业联盟在政府与企业之间扮演独特的桥梁角色，是标准竞争的有力助推器。在政府的支持下，TD产业联盟迅速得到了各方面的支持，在资金、技术和市场准入机制等方面享受优惠和倾斜政策，并从早期的政府推动为主，逐渐发展到以企业为主体、市场为导向的良性发展道路。在3G 和4G阶段，TD产业联盟为TD-SCDMA、TD-LTE及其演进技术进行标准推进与完善，并为移动通信产业的快速健康发展贡献了重要力量。迈入5G时代，TD产业联盟积极寻求转型变革，凭借前两代标准竞争积累的产业建设成就经验，继续推动新一代移动通信技术发展及5G产业化进程。然而，现阶段中国与标准相关的产业联盟大都属于社团（协会）性质的组织，而非像国外那种能够用领先技术垄断市场的企业协议集团，他们成为政府标准（国家标准或行业标准）的推广组织，只有少数开始尝试制定联盟自己的标准。中国产业联盟发挥的作用还十分有限，未来还存在很大提升空间。传统的TD产业联盟以及新兴的区域性和技术性5G产业联盟需要充分发挥其独特的桥梁作用，进一步扩大在国际标准化组织中的影响力和发言权，助力中国 5G标准成功“走出去”。

（二）移动通信标准竞争中的举国体制比较

本文进一步对比三种举国体制，以总结它们的适用背景和共同特征，如表1所示。三种举国体制虽然具体特征不同，但都与当时移动通信技术标准竞争的国内外背景相契合，有助于推动中国甚至全球移动通信技术的发展。尽管3G标准最后未能成功扩散至国际市场，但其积累的产业链、创新链和人才队伍对于后来4G及5G的成功不可或缺。因此，从长远的国家战略与发展角度来看，不论是政府主导还是企业主导，移动通信标准竞争过程中的三种举国体制都可谓是“有为政府”与“有效市场”的结合。三大主体都是推动标准竞争的关键主体，发挥着不可替代的作用。

表1 三代标准中的三种举国体制对比

（三）新型举国体制的内涵解读

中国移动通信产业的技术追赶以社会主义市场经济下关键核心技术攻关新型举国体制为支撑，坚持企业的创新主体地位，持续发挥政府制度创新作用，实现产业联盟的组织创新，最终形成多元主体的协同创新模式。正如中央全面深化改革委员会第二十七次会议所明确的，“健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。”“要构建协同攻关的组织运行机制，高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力。”“要推动有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力。”

1. 坚持企业的创新主体地位。核心技术是推动经济高质量发展的关键要素。技术创新的主体在于企业，企业落实各项国家政策，积极从事技术研发活动，进行专利和产品开发，不断推进标准的技术革新和代际更替。使企业成为技术创新的主体，有利于激发企业开展创新活动的积极性、自主性，增强企业的科技开发能力和市场竞争能力。在三代移动通信标准国际竞争中，企业的主体作用越来越突出，主导着整个标准化的发展流程，中国企业的技术水平和创新水平得到显著提高。在未来的标准竞争中，继续保持高水平的技术创新能力是企业获得竞争优势的关键。技术追赶理论认为，后发国家培养技术能力的主要途径是在引进、消化、吸收发达国家的先进技术的基础上进行自主创新。中国在参与国际移动通信标准竞争前期，也面临着原始创新能力薄弱、核心技术落后等困局，大唐、华为、中兴等中国领先企业积极采取技术创新战略，一方面通过“引进来”，加强与国外企业合作交流，积极吸收国外先进技术；另一方面通过“走出去”，在全球范围内进行海外投资并购、设立海外研发中心等，主动参与国际竞争，实现了自身技术创新与国际竞争力的提升。

2. 持续发挥政府的制度创新作用。政府从主导转变为引导，始终将移动通信标准的制定作为重要的国家战略，致力于通过顶层设计实现制度创新。党的十四大以来，我国进行以市场配置创新资源的制度改革，政府积极探索市场导向的制度创新，对促进企业创新活动具有关键引导作用，为整个创新生态系统建设和有效运行提供了不可或缺的服务支撑。政府的制度创新作用首先体现在政策制定方面，政府通过制定创新活动规则、实施科技创新战略、颁布配套法律法规等，对创新资源进行优化配置，指导创新主体开展相应的创新活动。其次，政府会对创新主体活动进行直接或间接的引导干预，同时给予资金支持和政策扶持，利用宏观调控手段驱动创新发展，为维护创新环境并提高创新效率提供帮助。但由于政府干预行为存在内在局限性，政府在参与前几代标准竞争的过程中，也出现了干预过度和不足的问题，造成公共政策效率低下或无效。目前5G正处于规模商用的关键时期，地方政府的具体政策可能会降低电信运营商的价值，进而影响其市场融资，因此政策制定者应考虑实施更多的扶持政策。

3. 实现产业联盟的组织创新。为塑造产业集群竞争优势，产业内高水平的相关企业在特定边界内紧密聚集在一起形成了经济集群。企业通过产业集聚紧密互动而加速创新，相互补充、协作、学习以拓展自身优势。产业联盟吸引相关企业参与产业链和创新链的建设，通过推动产业结构优化和组织创新，为联盟内部的创新主体提供多样化的服务和资源，同时加强与外部创新环境的联系，进一步整合各种创新要素，通过创新活动产生规模经济，最终推动创新发展和经济增长。中国产业联盟是在国家部门的支持下，由产业链内企业自愿成立的一种介于政府与企业之间的中间性组织，力求进行组织层面的创新。一方面，它向政府传达企业的发展现状和需求，为政府决策提供建设性的参考意见；另一方面它对联盟内部资源进行有效组织，有效地协调成员企业的生产经营活动。而以TD联盟为代表的中国产业联盟一直致力于扮演好连接政府与企业的桥梁角色，其传递资源和信息的重要作用日益凸显。但当前阶段下，中国产业联盟尚未充分发挥作用，未来还需要进一步扩大在国际标准化组织中的影响力和发言权。

4. 多主体的协同创新模式。中国在移动通信技术标准竞争中从追赶到领先的发展模式表明，转型经济体的增长战略在于政府、企业与产业联盟之间的动态互动。具体而言，政府提出整体规划和优化资源配置，为各创新主体的活动提供指导；企业积极跟进，积极从事技术创新，发挥其市场主体的作用，从而实现政府干预与企业主导的有机结合； 此外，作为联系的桥梁和互动的平台，产业联盟努力协调各方，建立生态体系，这成为一种新的合作竞争组织形式。最终，成功实现政府、企业与产业联盟之间的协同创新。多元主体的协同创新模式，是中国在移动通信标准竞争领域实现跨越式发展的主要驱动力。与发达国家相比，后发国家的自主创新能力与国际先进水平相比仍存在一定差距，创新的风险性、复杂性以及不确定性使得单个创新主体无法获取创新活动所需的全部资源，难以实现独立创新。在新一轮信息革命背景下，竞争模式呈现网络式形态特征，创新网络的构建需要异质性成员共同参与，以营造创新生态和协调创新活动，整合多种创新资源，发挥多元主体创新模式的协同性。总之，该模式为更好理解政府、企业与产业联盟之间协同作用，以及新兴经济体发展创新性经济、实现高质量发展提供了重要启示。

（四）中国深入参与移动通信标准竞争的启示

加速5G规模应用，抓住“时间窗口”做好6G的提前部署成为“十四五”时期中国通信产业的发展重点。这就要求标准竞争各主体发挥应然角色，实现多元主体协同创新。以下对中国继续发展5G以及参与6G国际标准竞争提出三个方面的建议。

1. 微观层面。尽管主力企业在标准竞争的第一阶段表现出一定的技术领先优势，但能否继续保持高水平的创新能力与科技实力是影响标准竞争力、获得标准竞争优势的关键。对于华为、中兴等具有较强的自主创新能力和国际竞争力的大型企业，可以采用合作者策略，不仅要注意与国内相关技术研发主体、运营商、科研机构等加强联合，提升自身技术标准研发实力；还可与国外先进企业达成合作，学习吸纳其丰富的技术经验和先进的核心专利，进一步提高企业的技术研发能力和国际影响力，在国际标准力量抗衡时为企业赢得更多的支持。同时，企业还应该与政府密切配合，争取国家和政府的扶持，关键时候借助政府力量，在国际竞争和标准谈判时增添筹码。

2. 宏观层面。政府应充分利用制度优势，建立具有中国特色的标准化管理体系，加强顶层设计，优化完善政策环境，在标准化不同阶段发挥引导、支持和监管作用。在当前错综复杂的国际经贸形势下，政府更应坚定推进标准国际化进程，提升标准化开放合作水平，加强国际交流合作，积极推动中国标准走出去；同时，加强对标准竞争的政治干预，加强国际标准化活动的实质性参与，提高对外标准磋商和谈判能力，在国际标准舞台上充分表达中国的意见，争取和维护中国应有的合法权益，为中国自主技术的国际标准化进程保驾护航。此外，之前的TD-SCDMA标准和TD-LTE标准，都是在被确立为国际标准后才开始在国内进行全面应用，进而尝试海外扩散。但通过5G标准的发展可以预见，未来6G标准的形成、实现和扩散也很可能会同步进行。政府应充分利用中国庞大的市场和广泛的消费者群体，提高其作为用户基础的市场价值。此外，可以加快国内牌照的发放进度，率先进行中国移动6G标准技术及产品的大规模推广和采用，抢先占领并保护国内市场，以市场推进标准的实现和扩散，通过事实应用来获取与国外技术标准竞争的优势。

3. 中观层面。产业联盟应与政府部门加强沟通联系，切实发挥联盟在政府和企业间的桥梁纽带作用。更好统筹内外资源，加强国内外企业间交流和产业链上下游的合作，促进产学研与政企银等单位结合。此外，还要积极承担国际标准化组织工作，形成合力，作为产业代表在国际标准竞争舞台上为中国企业发声，更多地反映中国企业的技术优势，积极主动表达诉求和争取利益，向国际社会贡献中国智慧和中国方案。

作者单位：张三保、陈晨，武汉大学经济与管理学院

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简报执笔：冯雨菲

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