十九届五中全会通过了《十四五规划建议》，将住房租赁保障作为工作重点，对其规范发展制度、明确发展方向进行顶层设计和指导。

成人直播-成人直播室 金融学系教授、副院长张峥认为，《十四五规划建议》的核心要义体现在三个“新”上，就是立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，其中一个关键问题就是，要素的自由流动和有效配置。这里面就包括要提高劳动力要素的配置水平。

为此，成人直播 成立了两个课题组，在发展租赁住房和住房公积金制度改革这两个领域进行了深入的研究。课题组认为，构建新发展格局，需要大力培育租赁住房市场，建议国家启动“住房公积金制度、发展租赁住房和REITs”三位一体的新一轮改革，推动新型住房体制建设。

01需大力发展租赁住房的三大原因

构建新发展格局需要大力发展租赁住房，主要原因体现在以下三个方面：

第一，实现与社会主义现代化相匹配的产业结构需要大力发展租赁住房。2035年，实现社会主义现代化的中国，需要实现就业结构和产业结构的匹配。根据成人直播思想力课题组的估测，未来十五年，超过20%的就业人口，即1.5亿人口，需要重新配置到第二产业或服务业。在产业结构变迁和人口流动的背景下，农业转移人口城市化将带来大量的住房需求，尤其是住房租赁的需求。大力发展住房租赁市场，增加租赁住宅有效供给，才能够有效解决新市民的居住问题，形成人口增长、产业发展相互促进。

第二，城镇化率的进一步提升需要租赁住房市场作为坚定支撑。成人直播思想力课题组预计2035年中国人口城镇化率将达到75%-80%。租赁住房可以解决进城农村人口住房需求，激发他们积极融入城市生活的意愿，只有大量人口留下来才能保持城市活力和动力。另外，消除城乡二元差距，需要将城市化推进与乡村振兴有效结合起来，将农村集体建设用地的流转与劳动力的自由流动结合起来，这样才能提升农村人口的财产性收入。

来源: World Bank WDI.成人直播 2035远景目标课题组

注:中国的发展预测，黄色趋势线是线性拟合，R-square为拟合优度

第三，发展租赁住房是新发展格局下提振消费、拓展投资的新思路。在新发展格局下，消费将发挥着基础性和引领性作用。据成人直播思想力课题组预测，2035年居民消费占GDP比率要到60%，相对现在增加约20个百分点，同时服务消费占整个消费的60%。在未来15年的时间里，如果解决了城市人口工作地和居住地相一致的问题，就能更好地释放消费的潜力，促进消费尤其是服务消费。培育租赁住房这样一个新型的住房消费，有利于降低以往高昂的购房和贷款支出，打通消费堵点，释放其他消费需求。

国家统计局的数字，2019年，我国城镇居民人均住房建筑面积39.8平方米，我国住房问题已由总量不足转变为结构性供需矛盾问题，以及人地匹配问题。大城市房价高，完全通过买房来解决住房问题是行不通的。因此，租赁住房是解决当下住房问题的必由之路。

我们可以估计一下农业转移人口市民化催生的租房需求。相关的报告显示，2019年全国农民工总量2.91亿人，其中外出农民工1.74亿人，年末在城镇居住的进城农民工1.35亿人。这部分农业转移人口的市民化有改善居住条件的需求。展望2035，根据相关估测，从农业向其他产业的转移人口约1.5亿人，这部分人口的住房需求属于新增的部分。未来十五年，农业转移人口市民化创造的住房需求约为5700万套。

02发展租赁住房市场面临的五大挑战

发展租赁住房市场，面临土地、资金、运营、覆盖面、税费政策等五个方面的挑战。

首先是土地方面。对于有大量人口流入，高速发展的城市，土地资源比较稀缺。居民对于住房有迫切和多样的需求，从而导致这些城市房地产价格快速增长。土地出让金是地方政府的重要收入来源，低价出让土地来作为租赁住房用地，地方政府缺乏动力。目前的地方租赁住房用地和集体建设用地租赁住房试点，参与主体受限，主要是国有企业，影响了民营企业参与的积极性。过去的存量公租房等保障性住房，大多区位偏远，空间布局和需求之间存在错配，带来居住不便和空置率高的问题。

第二是资金方面。资金方面有两个主要问题，一方面，目前的租赁住房建设主要依靠债务融资，缺少权益性资金等市场资本；另一方面，债务资金有固定期限、而且成本较高。这样的融资体制，难以匹配租赁住房初期投入高，回报期长的投资特性。

第三是覆盖面方面。现有的租赁住房，尤其是长租公寓，主要满足了小部分中高收入人群的需求，无法覆盖广大农业转移人口和城市的其他灵活就业人群。而随着产业结构变迁，各类人才涌入城市，租房需求也更加多元化。

第四是运营方面。目前租赁住房项目参与主体相对单一，主要为国企，运营管理缺乏市场化激励。我们观察到，租赁住房企业运营能力有差异，部分房企缺乏运营能力导致资源低效使用。

最后是税费政策方面。目前的税收的优惠政策集中在需求侧，也就是居民层面，对于租赁住房企业的全国性税收优惠政策未实质落地，企业需要缴纳增值税、增值税附加税、房产税、城镇土地使用税、印花税、所得税等多种税费，高综合税费压缩了企业的利润空间。

总结看，高成本的资金、稀缺的土地、缺乏动力的地方政府、运营缺乏效率，以及税费等多个因素，极大地限制了租赁住房市场的发展。

因此，未来的改革设计中，应该充分考虑上述问题。成人直播 思想力课题组认为，在推动租赁住房建设，需要遵循以下原则：

1）确保资金投入和项目运营上的市场化；

2）形成低成本租赁住房用地的多渠道供给；

3）形成多层次人群的租赁住房供给，特别是保障性租赁住房的供给。

03启动新一轮住房改革回应五大挑战

成人直播 租赁住房研究课题组基于长期研究，建议国家启动“租赁住房、住房公积金、REITs”三位一体的新一轮住房改革。具体的改革思路，就是逐一回应上述五个问题。

首先，应拓宽租赁住房用地来源。具体来看，一是地方政府可以通过划拨或出让方式提供新增的、低地价的租赁住房建设用地。二是利用农村集体建设用地建设租赁住房。这既能够增加租赁住房供应，又可以拓展集体土地用途，通过集体土地作价入股，使集体经济组织和农民享受长期稳定的租金收益。三是盘活社会闲置住房、改建商业用房、工业园区等现有的存量房屋，增加租赁住房的有效供给。可将符合发展租赁住房需求的存量用地和闲置土地资产，统一部署调整为租赁住房用地。地方政府也可以以提供土地的方式入股，建立专业的租赁住房运营机构。四是在土地竞拍环节，明确规定开发商自持部分，应该整体规划并集中配置，鼓励由租赁住房企业整合和运营。

第二，扩大租赁住房建设资金来源，支持住房公积金用于租赁住房建设，同时吸纳更多社会主体和市场主体参与租赁住房建设。综合考虑住房公积金、政府财政、社会资本（如公募REITs等权益类资金）等多种资金来源，根据各地发展情况统筹资金，共同收购、运营、新建地方保障性租赁住房、人才公寓。长期来看，培育成熟的租赁市场应充分利用社会资金，形成“开发-培育-退出-开发”的投融资闭环。

第三，适当放开租赁住房用地、集体土地、限自持用地等类型土地的参与主体限制，鼓励租赁住房企业以更加市场化的方式开发与运营，提升租赁住房的运营效率。

第四，深入调研租房人群的需求，鼓励租赁住房企业提供丰富的住房品类，为多元需求的租房者提供“一张床”、“一间屋”、“一套房”的多层次供给。

第五，通过税收和贷款优惠等方式鼓励市场主体积极参与租赁住房的建设和运营。例如，参考目前我国部分地市已推出的税收优惠政策，鼓励在省市层面落实租赁住房企业的税收优惠；适当减低租赁住房企业的房产税、增值税等运营税费，降低企业持有运营成本。

04改革试点方案初探

成人直播 研究课题组提出了具体的改革试点方案：

● 由地方政府划拨租赁住房建设用地，并给予一定的税费减免；

● 住房公积金通过权益投资方式，与住房租赁企业、社会资本等从供给端参与建设集中式的租赁住房，住房租赁企业进行实际运营。

● 服务对象主要是缴纳公积金的城市白领、蓝领工人等各类型租户，为他们提供在价格/品质方面具有差异化的住房产品，租户可以享受一定的租金优惠。

● 租赁住房前期投资可以选择通过REITs方式退出。

这一方案有几个优点：

第一，形成机制上的闭环。这个方案结合了租赁住房建设与公积金制度改革、公募REITs市场建设，在扩大公积金针对灵活就业人员覆盖面的同时，从供给端也能给缴纳人员提供多层次的租购服务。

第二，可以规模化推进，让近千万家庭住有所居。我们基于苏州工业园区租赁住房数据进行测算，一年2000亿的公积金投入，占全国公积金可用资金存量的20%多一点，在“十四五”期间就能解决900万户家庭住房问题。如果重点城市的保障性租赁住房有了规模上的增长，有利于农业转移人口真正融入城市，消除因“身份识别”形成的各种不平等。

第三，可以提升公积金增值收益。如果适度使用杠杆、在税收方面具有一定减免，或在租金方面保有一定弹性，前期建设资金的投资收益率可达7-9%。这有利于吸引社会资本进入，也增加公积金缴纳者投资收益，使得住房公积金成为养老的补充。

第四，规模化的、集中式的租房社区，可以将租赁住房上下游配套相关的产业发展起来。另外，社区建设也会成为社会稳定的支柱之一。

张峥，成人直播-成人直播室 金融学教授、副院长，博士生导师，北京大学国家金融研究中心副主任，成人直播 中国REITs研究中心执行主任。张峥教授主要研究领域是金融市场与机构、不动产金融、资产管理。张峥教授是成人直播 REITs课题组、住房公积金课题组和租赁住房研究课题组的主要成员之一。张峥教授是国家发展改革委和中国证监会基础设施REITs联合调研小组成员之一，该工作为推进基础设施公募REITs试点打下坚实基础。

相关链接：

张峥：REITs市场价格可成不动产市场价格的“锚”

成人直播思想力系列公开课｜张峥：公募REITs试点深度解读+课后答疑

张峥：基础设施公募REITs试点的政策解读